落实《意见》：从“两张皮”到“一盘棋”——央国企推动科技创新和产业创新深度融合

2026年10月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动科技创新和产业创新深度融合的意见》（以下简称《意见》）对外发布，首次以中央文件形式对这一命题作出系统部署，明确“以构建企业主导、各主体协同的产学研融通创新体系为重点”，要求“打通从科技强到产业强、经济强、国家强的通道”。 

《意见》从促进创新链产业链无缝对接、以高质量科技供给支撑现代化产业体系建设、加强企业主导的产学研融通创新、提高创新资源统筹配置效能、营造深度融合的良好生态、拓展深度融合的发展空间等6个方面部署了17项具体举措。

这一“6+17”的框架安排表明，推动科技创新和产业创新深度融合，着力点不在于某一环节的单项突破，而在于从对接机制、供给能力、主体治理、资源配置、生态条件和空间载体上协同发力，形成贯通的制度闭环。

央国企既是国家重大科技任务的承担者、现代产业链链长的履行者，也是高价值应用场景的供给者和国有资产保值增值约束下创新风险的承担者，是国家创新链条上联结科技与产业的重要枢纽：一端承接国家战略需求和高质量科技供给，另一端贯通重大工程验证和产业化应用。

理解央国企如何推动科技创新和产业创新深度融合这一命题，不能停留在“加大投入”“多出成果”的线性思维上，而需要从科技供给、组织协同、场景开放、制度保障四个维度，审视融合得以发生的结构性条件与制度性障碍，回答好“谁来供给、谁来组织、在哪验证、靠什么持续”的问题。

01

供给端

以“有效科技供给”替代“孤立的技术突破”

《意见》将“以高质量科技供给支撑现代化产业体系建设”置于突出位置，明确要求“以关键核心技术突破提升产业链自主可控水平”，并在集成电路、工业母机、高端仪器、先进材料、生物制造等领域“取得决定性突破”。

这一表述的深层含义在于：科技供给的“高质量”，不在于论文数量或专利存量，而在于其能否嵌入产业链的关键节点，成为产业升级的“卡点解”。央国企在供给端的独特功能，不在于一般意义上的研发投入规模，而在于其作为战略使命的承载者，在投入大、周期长、其他主体缺乏意愿或能力的领域承担“根技术”和关键共性技术的供给责任，其技术需求直接来源于国家重大工程和产业链安全的真实约束，而非实验室内部的学科推演。

新一轮国资国企改革已将“推动国有企业科技创新和产业创新深度融合”列为重点任务之一，强调加强基础研究、原始创新和场景开放，推动科技成果加快转化为现实生产力，更好服务实现高水平科技自立自强。

落实这一要求，央国企必须以战略使命评价校准供给方向，完善以产业需求凝练科研问题的立项机制，使“有效供给”从理念落到制度，从源头避免科技计划与产业链“卡点”之间的错位。

2025年中央企业研发投入1.1万亿元、强度2.86%，97个原创技术策源地取得121项标志性成果，关键在投向与产业链“卡点”对齐。

这意味着央国企需要建立以产业应用目标倒推立项的供给逻辑，把“应用考核技术、市场考核产品”的导向从验收环节前移到选题环节。

02

组织端

让“企业主导”从原则宣示变为治理结构

“企业主导”是《意见》贯穿始终的制度主线，但其落地远非“让企业多拿项目”那么简单。长期以来，产学研合作中企业往往扮演“出资方”或“需求提出方”的被动角色，高校院所的科研节奏与企业的产业化节奏之间存在天然张力。

《意见》明确提出“支持科技领军企业发挥创新链产业链链长作用，牵头组建创新联合体”，并要求“国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学加强与科技领军企业合作，注重从产业需求中凝练科学问题”。

这意味着“企业主导”需要制度化的治理载体，而非松散的协议关系。国务院国资委党委书记、主任程福波在《新型工业化》的署名文章《更好发挥国资央企排头兵作用，为现代化产业体系建设贡献更大力量》中也明确提出“推动创新联合体进一步升级提质”。

这对央国企的组织角色提出了实质性要求：央国企往往是创新联合体的牵头者或产业链链长，但如果仍停留在“出经费、出场景、等成果”的位置，“主导”就只是名义上的。

“升级提质”的方向，正是把央国企在联合体中的角色从资源供给者转变为技术路线选择权、攻关节点控制权和成果转化主导权的实际行使者，使“企业主导”在治理结构中有对应的决策权重和风险承担机制，而不是在协议层面循环宣示。

截至2025年，中央企业已组建23个创新联合体，新吸纳超过100家创新主体参与攻关；8家转制院所试点成立行业共性技术研究院；134个中试验证平台面向全社会开放291项专业化服务。

这些组织的共同特征在于：企业不仅是研发经费的提供者，更是技术路线选择权、攻关节点控制权和成果转化主导权的实际行使者。融合的深度，取决于企业能否在创新联合体的治理结构中拥有与“主导”相匹配的决策权重和风险承担能力。

03

场景端

把“应用场景”从辅助要素升级为创新起点

《意见》以第（四）项专门部署“强化场景驱动创新”，明确要求“实施新技术新产品新场景应用示范行动，加大场景培育和开放力度”。

场景之所以成为科技创新和产业创新深度融合的关键变量，在于它同时回应了科技成果产业化必须跨越的“两关”：

第一关是“验证关”，实验室能够验证单项技术的可行性，却无法替代真实工况下的系统可靠性，技术成熟必须经过真实环境的检验；

第二关是“首用关”，新技术新产品在规模化推广之前，需要真实案例和首笔订单来打破“第一次没人敢用”的僵局，首用成本和风险需要有人先行承担。

跨越这两关，场景就从技术成熟之后的“应用出口”，前移为融合链条中不可或缺的验证条件和首用支撑。

2026年全国两会《政府工作报告》明确提出“鼓励央企国企带头开放应用场景”，国务院国资委随后启动中央企业“场景万象”专项行动，发布首批十大对外开放标志性场景，并形成涵盖综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景、内部管理场景和公众服务场景的“五类场景”体系化布局。

这一制度安排的要害不在于要求央国企“多给机会”，而在于将其角色从生产者推向创新组织者。央国企掌握着能源、交通、制造、通信等领域大量高价值应用场景，这些场景的开放不是“给创新者行方便”，而是将自身的产业规模优势转化为技术迭代的验证资源和市场准入的信用背书。

央国企以自有土地、公用工程和安全环保体系为依托搭建中试平台，实质是在融合链条最需要耐心资本和工程能力的位置提供公共品。

截至2025年，中央企业累计布局800多个AI应用场景，发布首批40项央企人工智能战略性高价值场景，场景开放正从“点状示范”走向“系统赋能”。

04

制度端

以“生产关系调整”匹配融合的节奏与风险

科技创新和产业创新融合的深度越往前推进，越触及制度层面的深层张力。研发投入的长期性与国资保值增值考核的年度性之间、成果转化的不确定性与国有资产管理的合规刚性之间、科研人员的创新贡献与薪酬体系的均质化之间，都存在结构性摩擦。

《意见》的突破之处在于，它没有停留于“加大激励”的原则性表述，而是给出了具体的制度工具：“鼓励国有企业加快建立独立核算、免于增值保值考核、容错纠错的研发准备金制度”，以及“深化职务科技成果赋权和资产单列管理改革”。

这两项安排分别指向融合的两个制度“卡点”：前者解决“钱敢不敢投”的问题，后者解决“人敢不敢转”的问题。

国务院国资委推动各中央企业深入实施100项职务科技成果赋权改革试点，厦门国企研发准备金制度被国家发展改革委纳入综合改革试点经验举措向全国推广，形成“资金保障、考核激励、尽职容错”三位一体的支撑框架，以研发费用利润加回、研发资产豁免保值增值考核、科创容错清单等配套政策，从制度上回应国企“重短期效益、轻长期研发”的深层惯性。

新一轮国资国企改革正将这些工具从单项探索推向考核豁免、容错免责与收益分享相互配套的制度组合。

对央国企而言，制度端的关键不在于单项政策的叠加，而在于让考核周期、资产规则和收益分配同时向融合的长周期特征靠拢，使那些承担了研发风险和中试转化风险的主体，能够在产业化成功后获得与之对等的制度空间和收益回报。

央国企推进科技创新和产业创新深度融合，面临的深层障碍不是单一环节的激励不足，而是考核周期、资产规则和收益分配机制与创新活动长周期、不确定性特征之间的结构性错配。

三者共同指向一个制度逻辑：让融合的收益分布与风险分布相匹配，使承担长周期研发和中试转化风险的主体在产业化成功后获得对等回报。没有这一闭环，“企业主导”易退化为“企业出资”，“深度融合”也容易停留在文件层面。

总体而言，推动科技创新和产业创新深度融合，本质上是知识生产逻辑与价值创造逻辑之间的结构性对接。

央国企在这一进程中的角色，不能简化为“出钱、出场景、出订单”的资源供给者，而应当成为融合规则的塑造者和融合风险的承担者。

2025年中央企业战略性新兴产业投资占总投资的41.8%，营收规模超过12万亿元，“十四五”以来战略性新兴产业投资累计超过10万亿元，这些结构性变化表明央国企的产业布局正在向融合的方向移动。

但真正的考验在于，“十五五”开局之后，研发准备金制度能否从试点走向普遍运行，创新联合体的治理权能否从“牵头”走向“主导”，场景开放能否从“示范清单”走向“制度性开放”，赋权改革能否让科研人员从“参与转化”走向“分享收益”。

回答好这四个问题，央国企才真正配得上“排头兵”的定位，科技创新和产业创新深度融合也才能从政策命题转化为增长动能。