数据洪流奔涌，一场由国资主导的“新大陆”开拓竞赛，已悄然开幕。2025年，中国数据要素市场的“国资舰队”正式成军。9月，北京数据集团在服贸会揭牌；6月，湖北省大数据集团在武汉成立——这只是省级数据版图扩张的缩影。
据不完全统计，全国已涌现近百家地方数据集团，其使命远超传统国企，它们不仅是资产的经营者，更是一片名为“数据”的新大陆的拓荒者、规则的共同制定者与生态的奠基人。
中智咨询对地方数据集团成立的背景和类型进行了梳理，并分析了地方数据集团发展面临的挑战，提出面向“十五五”地方数据集团需要构建两大能力的建议，为地方数据集团的十五五规划编制方案提供实践参考。
数据要素化 催生地方数据集团相继成立
国家《"十四五"数字经济发展规划》明确提出要培育数据要素市场，在这一背景下，国家数据管理局成立，旨在统筹推进数字中国、数字经济、数字社会建设，并协调数据基础制度建设与数据资源整合。
2022年12月19日 “数据二十条”发布《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）对外发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出20条政策举措，为十五五战略规划中数据要素市场建设奠定政策基础。
2024年1月 “数据要素×”三年行动计划发布国家数据局发布《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，推动数据要素与实体经济深度融合，成为地方数据集团制定十五五规划编制方案的重要政策依据。
2025年 “1+N+X”制度框架加速落地以“数据二十条”为基础，国家数据局、发改委陆续出台数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等细分领域政策，地方层面同步推进“基础制度+领域政策”体系化建设为国企十五五战略规划的细化实施提供了明确方向。
在政策的推动下，数据已成为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素，数字经济已经成为我国经济构成的重要组成部分。
随着数字经济的不断发展，各地区纷纷通过成立数据集团，来推动“数据”这一生产要素的开发和利用，以促进区域内数字经济与实体经济的融合发展，这也成为地方数据集团十五五战略规划中的核心任务之一。
据不完全统计，目前国内数据集团超过了100家。其中省级设立了16家，省会级城市设立14家，地级市和县区级设立了83家。
不同时期的功能使命 形成地方数据集团三种形态
各级数据集团成立，往往肩负着重大使命，作为各地数据平台的运营者、数据资源的汇聚者、公共数据授权运营者，通过推进数据流通交易、数据产业的培育来推动地方数字经济的发展，这与国企十五五战略规划的核心目标高度契合。
从地方数据集团梳理情况来看，地方数据集团主要可以分为三大类：
政务信息化类数据集团
该类数据集团是以搭建数字政府政务信息化平台为主要业务，侧重于技术开发和安全保障。
这一类数据集团成立的时间相对较早，功能定位相对比较传统，主要代表包括数字广东、数字广西等。
公共数据运营类数据集团
该类数据集团是按照规范程序获得授权、对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织，合规功能属性较强。这一类的数据集团目前数量不多，建设时间集中于近两年，主要代表包括上海数据集团、四川数据集团等。
综合类数据集团
综合类数据集团一般承担了本地数据流通中的多个角色，如整合数据资源、搭建数据交易平台、制定数据交易规则等。
这一类数据集团主要是最近成立，角色相对多元，功能定位也更加综合，主要代表包括福建数据集团、湖北大数据集团等，如何通过十五五规划编制方案明确核心业务、避免资源分散是其发展关键。
三类数据集团的成立和其肩负的功能使命，一定程度顺应了时代发展的要求。但面向未来，三类数据集团都面临着发展的困惑和挑战，如政务信息化类数据集团如何转型发展以适应新生产要素格局？公共数据运营类数据集团如何平衡公益性与盈利性？综合类集团如何避免业务庞杂导致业务精缺乏核心竞争力……
深化发展背景下 地方数据集团面临着三大挑战
地方数据集团“十四五”的布局阶段已结束，“十五五”时期将是地方数据集团见真章、闯深水的攻坚期。在深化发展中，地方数据集团普遍面临三大核心挑战：
挑战一：商业模式之困
除了政府项目和系统集成，数据本身如何创造可持续的、规模化的收入？
传统的系统集成建设市场已经成为红海市场，如何在新的生产要素格局和市场中形成独特的商业模式是大多数数据集团面临的困惑。
在“十五五”战略发展规划新要求下，如何在数据要素市场中打通科技创新到产业创新的堵点，寻找到支撑企业可持续发展第二增长曲线，是地方数据集团高质量发展面临的最大的挑战。
挑战二：价值实现之难
数据定价、收益分配、产权界定等世界性难题，如何在地方层面实现突破？
数据交易是数据作为生产要素价值实现的必经过程，其中数据的定价、收益分配、产权界定等需要通过有效市场和有为政府共同参与进行调节和配置。
地方数据集团既是政府的智囊团，又是市场机制中的一个环节，需要参与设计出更安全的交易模型、更公平的收益模型、更合理的定价规则等。
如何在数据交易环节发挥自身的价值，是地方数据集团在企业使命和价值实现方面面临的关键挑战，也是十五五规划编制方案需要重点回应的内容。
挑战三：角色定位之惑
在“公共服务提供者”与“市场化竞争主体”之间，边界究竟在哪里？
作为数据要素型企业，地方数据集团首先具有功能保障属性，承担公共数据授权运营平台建设运营、数据治理和安全保障等职能；
其次，地方数据集团作为国有企业，还需要围绕数据要素产业链，来构建独特的商业模式以形成核心竞争力。
在发展过程如何平衡两个角色是地方数据集团面临的核心挑战，这一问题的解决直接影响国企十五五战略规划的实施质量。
面向“十五五” 地方数据集团需要构建两大能力
要破解以上难题，地方数据集团必须从“任务的承担者”转变为“能力的构建者”。以下两大核心能力，将决定地方数据集团在“十五五”规划期间的发展成败。
能力一：数据要素的全链条服务能力构建
地方数据集团需要根据自身的发展模式，有序提升数据要素全链条的服务能力，构建"数据收集-治理-安全-交易"全链条能力体系，有效整合分散的数据资源，推动数据资源向数据资产再向数据要素转变。
梳理经验筑牢能力基础
地方数据集团要梳理“十四五”期间在数据资源开发利用、数据基础设施建设、数据产业生态培育等方面经验做法，为“十五五”的业务布局做好准备。
在“十四五”期间，地方数据集团在数据全链条服务方面具备单项经验或能力，如：
部分数据集团通过政府类信息系统的建设对公共数据的结构相对熟悉；
部分数据集团在数据流通平台建设方面具备了相关经验；
部分数据集团在数据可信空间建设方面具备了一定的基础；
……
面向“十五五”，地方数据集团需要以自身经验积累作为切入口，不断向数据全链条服务延伸服务能力。
先试先行形成示范引领
地方数据集团需要发挥创新引领作用，敢于先试先行，要在数据管理部门的指导下，以推动数据要素高水平应用、高质量供给高效流通。
针对公共数据的开发和利用，地方数据集团要基于两个角色来开展工作：
一是作为运营机构角色要基于公共数据的特性，不断挖掘公共数据应用的场景，精准定制开发相关的数据产品，引领数据产品需求，激发数据产品的需求市场；
二是作为示范角色要通过先试先行，打通并完善公共数据整体的授权-登记-开发-利用的业务模式，并推广公共数据授权运营模式。
针对数据的确权和流通，地方数据集团也需要积极布局：
针对数据的确权，地方数据集团可在“三权分置”的数据产权制度框架，通过区块链和隐私计算等技术手段开发数据确权新范式；
针对数据要素的流通，地方数据集团可以细分领域作为切入点建立数据交易平台如数据交易所，还可在数据管理部门统一协调的基础上，对本地区的数据交易平台进行整合集成，为全国一体化的数据交易平台的建立打下基础。这些创新实践将为同类企业的十五五规划编制方案提供参考。
能力二：数据产业的生态聚集能力的构建
地方数据集团作为地方数字经济产业投资、合作和孵化平台，以庞大的公共数据资源，和丰富的数字政府改革场景资源为牵引，推动数字产业化和产业数字化，积极发挥引领作用，构建区域合作平台，打造大数据产业链和数字经济生态圈。
行业合作促进数据多场景应用形成新业态
地方数据集团要通过多场景应用，多元数据融合，催生新业态新模式，与多个行业如智能制造、商贸物流、交通运输、金融服务、文化旅游、医疗健康、智慧城市等进行深度融合，协同相关行业企业参与到数据要素业务链中，通过数据交易场内数据流通，推动数据要素价值创造形成新业态。
要素协同推动数据产业繁荣发展形成新生态
地方数据集团要积极推动“数据要素X”的放大、叠加和倍增作用，通过与劳动、资本等其他要素的协同，以数据流引领物资流、人才流、技术流和资金流，提高全要素生产率。
地方数据集团可发挥资本平台的作用，通过数据资产融资，让数据能够撬动产业的发展，进一步的促进区域的数字经济发展，真正让数字经济成为区域经济的重要组成部分。
结语
未来地方数据集团的竞争，本质上是生态位选择的竞争，是做“数据工厂”“数据商户”还是“数据超市”？但从当前出发，地方数据集团仍需要“躬身入局”，围绕“数据要素”全链条服务和生态的聚集全面提升能力，不断塑造自身的商业模式，在地方平台功能基础上形成自身的核心竞争力，久久为功。
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