从“十五五”战略规划建议洞察国资国企的产业布局重点

2025年10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》）正式发布，明确将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为十二项关键任务之首，并对国资国企改革进行专章部署，明确提出“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”。

近日，国务院国资委召开的中央企业“十五五”规划工作座谈会也强调，“要突出规划产业导向，着眼现代化产业体系建设，立足国家所需、产业所趋、央企所能，深入推进布局优化和结构调整。”，这为十五五战略规划的落地指明了核心方向，也为国企改革咨询提供了关键政策依据。

中智咨询认为，从《规划建议》的导向，进一步深化国资国企改革的重心聚焦“企业核心功能与核心竞争力”，既强调国有企业作为独立市场主体的活力与效率，也突出其作为公有制经济主体在引领产业升级、畅通产业链循环中的功能使命，强化履行战略使命，在推进中国式现代化中做好战略支撑。

“十五五”时期，更加注重国资国企在现代化产业体系中的整体布局与产业链关键环节的支撑作用，国企十五五规划编制需紧扣政策导向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向产业链供应链价值链中高端跃升，提升产业链韧性与安全水平，在建设现代化产业体系中发挥“排头兵”作用。十五五战略规划的核心要义，正是通过科学的布局规划实现国有资本的精准发力。

为此，中智咨询全面梳理了《规划建议》重点产业提及频次，以期提炼出未来五年我国产业布局的战略重心，并为国企十五五规划编制和布局优化、结构调整提供参考借鉴。研究发现，在《规划建议》398项具体任务中，共提及19个产业领域108次（见下表）。

中智咨询认为，央国企作为我国产业经济和科技创新的中坚力量，应围绕“三个集中”关键领域，聚焦这十余个重点产业领域关键环节进行布局优化调整，而中智咨询国企改革咨询可在这一过程中提供专业的方案设计与落地指导，力争在这些领域成为能打硬仗、堪当大任、具有核心竞争能力的市场主体和战略力量，为中国式现代化奠定产业基础。

成为国家战略安全领域的

“担当者”

国家战略安全领域包括能源资源安全、农业粮食安全、基础设施等产业，这些产业事关国家战略安全和经济社会稳定运行，国有企业应发挥产业主导和控制作用，这也是国企十五五规划编制的首要关注范畴。

（一）能源资源产业

能源资源是我国传统产业的重要组成部分，《规划建议》明确强调：“建设能源强国”。

从频次上看，《规划建议》对能源资源安全内容提及频次最高，包括石油化工（11次）、电力（11次）、煤炭（3次）、矿产资源（3次），国有企业作为能源资源安全的主力军、压舱石，应履行好战略安全保障功能作用。

从任务要求看，《规划建议》主要对能源资源行业企业提出三方面要求：

一要“推动重点产业提质升级”。提高“在全球产业分工中的地位和竞争力”。

二要“夯实国家安全基础保障”。确保国家能源和战略性矿产资源的稳定，推动“能源资源基地等布局优化”，配合承担石油、煤炭、战略性矿产等储备任务，实现战略安全可控。

三要积极布局新兴产业和未来产业。具备条件的企业应积极探索“第二曲线”，通过多种方式在新能源、氢能和核聚变能等新领域新赛道进行布局，进一步提高价值创造能力，打造未来新的增长点。

（二）农林粮食产业

农业强国是我国现代化强国的根基，保障粮食和重要农产品稳定安全供给是头等大事。

从频次上看，《规划建议》对农林粮食领域提及频次较高，包括农业/粮食（11次）、林业（1次），相关行业国有企业应坚定履行好主责主业，做好粮食安全的坚定守护者。

从任务要求看，《规划建议》主要对农林粮食产业企业提出三点要求：

一是强化科技创新。“深入实施种业振兴行动”，在种子研发、培育等关键环节实现突破，掌握粮食安全的“芯片”。

二是确保粮食安全。通过强化收储流通环节，“构建多元化食物供给体系”“增强粮食等重要农产品供给保障能力”，在国家粮食收储体系中发挥作用。

三是推进现代农业优质高效发展。“推进高端智能、丘陵山区适用农机装备研发应用”，提高农机装备现代化水平；同时，深化贸易合作，拓展“农业等领域合作新空间”。

（三）电信和数字基础设施

电信行业也正处于深刻变革时期，《规划建议》提出“加快建设网络强国”。

从频次上看，《规划建议》提及电信/数字基础设施（4次），国有企业应围绕提高信息和技术服务发展水平、数字基础设施等进行布局，十五五战略规划需为这类基础设施的建设提供长期战略指引。

从任务要求看，《规划建议》主要提出四点要求：

一是做好技术创新。“突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给”，加快建设数字中国底座。

二是做好前瞻布局。加大5G、6G、算力网络、光纤网络等新一代信息基础设施投入，推动“量子科技”“第六代移动通信”等成为新的增长点。

三是向专业化高端化服务领域升级。信息和技术服务是服务贸易的关键一环，具备条件的企业应大力发展相关信息和技术服务贸易，提升服务水平，“创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放”。

四是超前建设数字基础设施。“推进信息通信网络、全国一体化算力网”建设和集约高效利用。

成为现代化产业体系建设的

“引领者”

现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础。中智咨询认为，科技创新与现代化产业体系是发展新质生产力的核心要素和关键平台，二者之间是相辅相成的关系，而国企改革咨询可助力企业打通创新与产业的衔接壁垒。

《规划建议》中重点提及了高端装备制造、人工智能、生物制造、医药医疗、集成电路、新材料、低空经济、生产性服务业等行业领域。这些产业代表未来科技、产业竞争制高点和优化升级方向，国有企业需要找准使命定位，结合自身竞争优势找准赛道、优化投资布局和资源配置，为建设现代化产业体系贡献力量。

（一）高端装备制造业

高端装备制造行业是“国之重器”，《规划建议》明确指出，加快建设制造强国。

从频次上看，《规划建议》提及航空航天装备（3次）、船舶与海洋工程装备（2次）等领域。

从重点任务看，《规划建议》主要提出三点要求： 一是加强原始创新和关键核心技术攻关。国有企业在机械装备部分关键环节仍然受制于人，需“强化产业基础再造和重大技术装备攻关”，特别是在“工业母机、高端仪器”等重点领域要“取得决定性突破”。 二是巩固壮大部分装备制造优势。国有企业在海洋装备、轨道交通等领域已是全球领先，需“巩固提升海洋装备制造业优势”，持续保持竞争力，带动相关标准、技术和服务“走出去”，从产品走出去向技术走出去、标准走出去升级。 三是打造自主可控产业链。加强“核、太空、深海、极地”等领域能力建设，这些领域投资大、周期长、风险高，具备实力和条件的国有企业应主动承担相关产业链链长，组织协调产业链上下游各类企业，逐步形成安全、有韧性的产业链供应链体系。

（二）人工智能

人工智能是模拟、拓展和扩展人类智能的研究开发及应用系统的科学，已逐步成为重塑人类生产生活范式、促进生产力革命性跃迁和生产关系深层次变革的关键。

频次上看，《规划建议》提及人工智能（8次）、平台经济（2次）。国有企业应积极拥抱人工智能技术，加快行业数字化智能化转型，推动行业级平台经济建设。

从重点任务看，《规划建议》主要提出三点要求：

一是加快技术创新。“加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给”。

二是加快应用创新。“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”。

三是加快工业互联网平台建设。具备条件的国有企业应牵头建设行业级工业互联网平台，推动产业链上下游的数据联通和智能化改造，实现“网络、数据、人工智能”等领域安全规范，“推动平台经济创新和健康发展”。

（三）生物和医药健康

生物产业包括生物医药、生物制造、生物农业等领域，是推动医疗健康、农业现代化和生物经济发展的核心力量。

从频次上看，《规划建议》提及医疗医药（7次）、生物制造（3次）。有关国有企业应加强在生物、医药健康领域投入力度，助力实施我国健康优先发展战略。

从重点任务看，《规划建议》主要提出三点要求：

一是加强研发力度。国有企业应加强科技原创能力，在创新药、疫苗、医疗器械等领域中发挥关键作用，推进“中医药传承创新”“创新药和医疗器械”高质量发展。

二是加强生物制造多元布局。前瞻布局合成生物等“生物制造”前沿领域，孵化未来增长点；扩大血液制品等竞争优势，“全方位提升急诊急救、血液保障和应急能力”。

三是保障和改善民生。医药流通领域企业通过集中采购、自主生产等方式，有效降低药品和医用耗材价格，进一步造福民生福祉。

（四）电子工业

电子工业是制造电子设备、电子元件、电子器件及其专用原材料的工业部门。近年来，产业链供应链安全和自主可控成为各国电子工业领域政策核心关切，以美国《芯片法案》和《欧洲芯片法案》等为代表的产业政策，均指向推动半导体等关键电子制造回流。从频次上看，《规划建议》提及集成电路等电子工业2次。

从重点任务看，聚焦在关键技术攻关。提出要“全链条推动集成电路、高端仪器、基础软件”等取得决定性突破。这就需要相关国有企业发挥主体作用，充分利用资源调动等能力，组织产学研一体的大规模、长周期的研发攻关，在相关领域取得实质进展。

（五）新材料行业

新材料产业是战略性、基础性产业，是未来高新技术产业发展的基石和先导，已成为各国保障产业链安全、实现技术创新的战略必争之地。

2015年我国发布《中国制造2025》中确立了制造业升级的战略基点，此后发布《新材料产业发展指南》《工业战略性新兴产业分类目录》《重点新材料首批应用示范指导目录》等多个政策文件，构建产业发展框架，细化产业技术路线，明确产业化主攻方向，驱动产业高质量发展。

《规划建议》强调，“统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力。”

从频次上看，《规划建议》专门两次提及新材料，要求：一是完善产业生态，加快新材料产业规模化集群化发展。二是加快关键核心技术攻关，推进国产化替代水平。目前，我国新材料整体自给率达70%，在稀土功能材料、新能源材料等细分领域位居世界前列，半导体材料国产化率从2020年15%升至2024年的25%。但32%高端材料仍依赖进口，比如，半导体光刻胶国产化率仅8%，仅10%的化工新材料达到国际领先水平，生物医药领域高端耗材仍依赖进口。

（六）低空经济

低空经济是以低空飞行活动为核心，融合带动高端制造、人工智能、信息技术、消费模式的新型综合性经济形态。《规划建议》明确指出，加快建设航天强国。根据中国民用航空局的预测，2025年我国低空经济规模将达1.5万亿元，2035年有望突破3.5亿元，将迎来较大增长空间。当前，我国低空经济面临“标准不一”、服务定价失衡、安全隐患等情况，如何推动低空经济高质量发展，已成为关注的焦点。

《规划建议》专门两次提及低空经济，从任务要求看：

一是加快集群化发展，与航空航天、新能源等产业并列，意味着其已成为构建现代化产业体系、培育新质生产力的关键领域；

二是加强安全能力建设，直指“安全”“健康”的发展。对于有意进入该领域的国有企业，应结合自身条件禀赋和区位资源，通过应用场景培育、技术前移等不同模式路径进入该赛道。

（七）生产性服务业

生产性服务业是为各类市场主体生产活动提供专业化支持的服务行业，核心在于通过提供中间服务、提升生产效率和技术进步。从增速看，生产性服务业是近年来我国国民经济中增幅较快的行业之一。

频次上看，《规划建议》中提及生产性服务业（11次）、交通物流（4次）。国有企业应通过创新生产服务模式、优化生产服务结构，加快推进生产性服务业向高端升级。

从重点任务看，《规划建议》主要提出推进“向专业化和价值链高端延伸”，加强高端服务供给。国有企业可以在关键服务环节取得突破，比如：

聚焦研发设计，成为行业共性技术、关键技术的“供给方”和创新生态的“组织者”；

升级现代物流，发挥在航空航运、港口、物流等竞争优势，聚焦主责主业进行内涵式发展，打造成为竞争优势强的一流企业，做智慧供应链的“整合者”，推动“降低社会物流成本”。

做强检验检测认证，国有检测企业可以通过加强科技、整合资源等，在新能源汽车、生物医药等领域打造检验检测品牌。 加快发展高端人力资源服务，加强就业、职业等领域服务力度，强化高端智库和研究咨询能力，为国有企业高质量发展提供关键的人才队伍和智力支持。

成为国计民生和社会服务领域的

“服务者”

国计民生和社会服务领域包括文化旅游、绿色环保、金融和地产建筑等行业，这些行业兼具经济属性和社会属性。国有企业需要在追求经济效益的同时，更好地履行社会责任和改善民生服务，实现经济属性与社会属性的有机统一，这也是国企十五五规划编制需兼顾的重要维度。

（一）文化旅游业

文化和旅游有利于满足人民美好生活需要、赋能经济社会发展。频次上看，《规划建议》提及文化旅游（8次），国有企业应定位于文化自信的载体与优质旅游服务的提供者。

从重点任务看，《规划建议》提出“丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量”“推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展”：

一是丰富高品质产品供给。国有企业应创造“文化+”“旅游+”新业态，打破观光旅游的单一模式，创造高附加值的综合性消费体验。比如文旅+科技领域，利用VR/AR、元宇宙等技术，打造沉浸式消费体验。比如文旅+康养领域，满足银发经济和健康消费需求。再比如文旅+体育领域，满足冰雪经济、体育经济等开发特色产品。同时，深耕优质内容IP，设立研发中心，关注市场需求动向，挖掘地方特色文化，打造独特的IP产业链。

二是提高服务质量。加强品质管理，建立覆盖“食、住、行、游、购、娱”全链条的标准化精细化服务管理体系。搭建智慧文旅平台，利用数字化手段，全面提升游客的便捷度和满意度。

三是推进文旅深度融合。发挥国有资本优势，通过投资、并购、合作等方式，进一步整合优质资源，打造具有国际影响力的文旅项目和品牌，带动产业转型、满足人民精神文化需求。

（二）绿色环保业

绿色环保产业是支撑经济社会绿色低碳发展的战略性新兴产业，是推动绿色发展、建设美丽中国的重要力量。《规划建议》共提及绿色环保产业2次，结合《规划建议》，国有企业应成为绿色低碳发展转型的先行者，其中：

节能环保领域：当前，我国环保产业部分核心技术依赖进口，自主创新能力不足，环保项目投资回报机制等市场化运作机制仍不完善。国有企业应通过技术、资本和平台进行产业链整合，引领推动行业向专业化、高端化、规模化发展。

资源循环领域：我国未来在资源回收、再生利用等领域市场需求较大，国有企业应加强在资源化利用技术、高端循环利用装备等技术突破，建立回收体系，探索可持续商业模式，实现产业集群化。

（三）保障支撑产业

保障支撑产业包括金融业、房地产业。《规划建议》提及金融业（2次）、房地产开发（4次）、建筑（1次），国有企业在这两个领域需淡化“商业逐利”，强化“战略功能”和“公共属性”，成为服务实体经济和改善民生需求的主力。

从主要任务看，《规划建议》主要提了两点要求：

一是金融业聚焦服务实体经济。国有金控集团要推动旗下银行、证券、保险、信托等牌照的协同，为企业提供全生命周期的“一站式”综合金融服务，成为长期资本、耐心资本，将资源流向国家战略产业、科技创新和中小微企业。

二是房地产应加快成为行业发展新模式的探索者和引领者。国有企业需践行“好房子”理念，一方面加强技术研发和应用，推广装配式建筑、绿色建材、BIM技术、智能家居等，通过自身的规范运作，引领行业建造方式的变革。另一方面加强物业服务水平，通过数字化智能化改造，提供高品质、有温度的社区服务，从“开发商”向“开发运营商”转型，获取长期稳定的现金流和客户黏性。