国有资本投资、运营公司改革三大关键：回归本位、厘清边界、重塑动能

近日，国务院国资委党委书记、主任张玉卓赴中国国新调研，强调要“努力打造成核心功能完备、运营业务领先、创新驱动显著、支撑体系高效的一流综合性国有资本运营平台”。国有资本投资、运营公司改革（以下简称两类公司）是深化国资国企改革的重要举措。党的二十届三中全会明确指出要“深化国有资本投资、运营公司改革”。

2022年6月，中国宝武、国投、招商局集团、华润集团和中国建材等5家国有资本投资公司正式转正；2022年12月，中国国新、中国诚通由国有资本运营公司试点转入持续深化改革阶段。

但在实际运作中，尤其是地方两类公司的定位并不是那么清晰，部分地方将国有资本投资公司和国有资本运营公司混淆在一块，并没有区分清楚国有资本投资公司和国有资本运营公司的功能，并把地方两类公司和地方平台公司“画等号”。这类问题的破解，专业的国企改革咨询公司可以提供针对性服务来厘清思路。

随着国资国企改革进入深化期，一些深层次问题亟待破解，两类公司与地方平台公司有何不同？如何更好以长期资本、耐心资本、战略资本服务产业发展？这些问题需要进一步厘清，以更好推动两类公司改革走深走实，而中智咨询在国企深化改革咨询在此过程中可发挥关键的专业赋能作用。

明晰出资人与两类公司的权责边界

近日，全国人大财政经济委员会副主任委员、国资委原副主任翁杰明指出，以管资本为主的实质就是出资人对应所投入资本的数额比例进行监管，主要目标是国有资本保值增值，企业运营主要通过法人治理体系完成，出资人承担有限责任。这是新加坡国有资本投资运营公司淡马锡的典型行权方式，也是全球各种投资人对公司制企业的基本行权方式。

这为出资人和两类公司的权责边界给出了明确建议：

出资人通过“管功能、管资本”履行出资人职责，尊重企业法人治理，承担有限责任。

• 管功能：即把握国资国企的总体方向，从宏观角度上统一监管思路和整体产业布局，确保国有企业符合功能定位，落实国家战略使命；

• 管资本：即保障国有资本保值增值，体现经济性商业性目标。

两类公司则是从微观层面践行“管资本为主”，发挥国有资本市场化运作功能。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，并结合转正的五家国有资本投资公司的实践来看，“两类公司”的定位非常清晰，部分企业在定位梳理阶段也可引入专业的国企深化改革咨询服务来强化认知：

一是独立的市场主体

两类公司是公司制企业，是独立的法人实体，需要参与市场竞争，追求国有资本的保值增值。

二是专业的出资人代表

两类公司在国家授权范围内履行国有资本出资人职责，以股东身份对所出资企业行使权利、履行责任。其管控模式是建立在《公司法》和公司章程基础上的股东权利行使。

三是肩负着服务国家战略的使命

两类公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，国有资本投资公司更偏重于产业引导功能，国有资本运营公司更偏重于资本运作功能。

从央企改革案例实践看，无论是产业多元化的华润集团、招商局集团，还是产业相对单一聚焦的中国建材、中国宝武，其投资都紧密围绕主责主业，旨在优化国有资本布局，提升产业竞争力，而中国国新、中国诚通通过灵活多样的资本运作，主动执行国家赋予的战略任务，分别侧重于增量资本的创新布局和存量资产的结构调整。这都与“地方平台公司”有着本质的区别。

当前，一些地方在组建“两类公司”实践中，将两类公司简单异化为“融资平台”，本质上是将“两类公司”视为一个介于国资委与实体企业之间的、带有行政色彩的“二传手”或“隔离层”，这显然是偏离了改革的初心，而引入专业的国企改革咨询公司能够帮助地方纠正这一认知偏差。

两类公司与地方平台公司有何不同？

实际上，两类公司与地方平台公司存在本质区别，国企深化改革咨询服务可通过专业的诊断分析，帮助地方企业精准把握二者差异：

从发展模式上看

地方平台公司是传统土地财政发展方式下的产物，主要承担政府融资功能，服务于短期资金周转，扮演被动的资源通道角色。

而两类公司是新发展模式下优化国有资本布局的重要载体，以资本运作为手段，主动推动实体企业实现价值创造，国企深化改革咨询可协助两类公司搭建适配的价值创造体系。

从运作方式看

地方平台公司往往存在管理层级复杂、业务空转等问题，独立性较弱，高度依赖政府信用背书和资产注入，容易造成“隐性负债”困境。

而两类公司则依托市场化手段，通过投资并购、资产整合与处置等方式开展运作，推动存量资产转化为流动资本与有效股权，形成存量资产和新增投资的良性循环，服务于国家重大战略和重要产业发展，国企深化改革咨询能为其市场化运作提供全流程指导。

从风险界定看

地方平台公司常与地方政府信用间存在模糊边界，存在隐性担保关系。

两类公司作为独立市场主体，依法明晰责任边界，由出资人在出资范围内承担有限责任，国企国资监管改革咨询可协助完善其风险界定与防控机制。

两类公司如何更好发挥“三个资本”功能作用？

当前，科技革命、产业变革加速推进，两类公司作为战略性资本运作平台、产业引领和孵化平台，理应在当好“三个资本（长期资本、耐心资本、战略资本）方面发挥更大作用。

但在实践中，一些深层次国资监管机制问题仍制约两类公司功能作用发挥，而国企国资监管改革咨询正是破解这类机制难题的有效抓手。

• 监管层面看，存在功能界定不清、分类考核评价不精确、容错纠错机制不健全等问题，国企国资监管改革咨询可针对性设计解决方案；

• 企业层面看，存在管控模式转变不到位、投资资本运营功能作用发挥有限、新兴领域价值发现不足等问题，国企深化改革咨询能为企业提供转型落地的专业支持。

为更好发挥两类公司功能作用，应从监管层面、企业层面双向发力，重塑发展动能，共同推进两类公司改革走深走实际。

监管层面

一是优化功能分类、创新分类监管，推动分类发展

目前，部分地方设立投资+运营的两类公司，有的甚至将两类公司划入公益类企业，难以与新形势下国有企业使命任务相匹配，需进一步优化功能分类，国企国资监管改革咨询可协助地方制定科学的分类标准。

比如，上海明确将国有资本投资运营公司国际集团、国盛集团、国投公司分别专司“金融控股+市值管理”“存量运营+产业直投”“基金管理+创新孵化”，搭建定位清晰、错位发展、高效运转的投资运营公司和国资基金体系，避免了同质化发展和无序竞争。

二是完善分类考核评价体系

构建更有针对性、个体差异性的分类考核体系，积极探索“一业一策、一企一策”，按类别明确考核导向，按行业完善评价标准，按企细化考核指标，并统筹考虑跨类业务。对承担公益性业务的部分，应建立相应的分类核算与补偿机制，实现考核导向与功能定位相衔接，国企国资监管改革咨询可助力考核体系的精准搭建。

三是细化容错免责事项清单

创新投入、新兴产业投资具有周期长、风险高、不确定性大等特点，部分项目收益可能不及预期，容易导致企业因顾虑问责而回避前瞻性、高风险项目。为此，有必要明确容错免责的具体情形，根据投资标的属性、投资模式等因素合理界定责任，增强企业推动科技创新、布局前沿领域的信心与动力，国企国资监管改革咨询可协助制定完善的容错免责机制。

企业层面

一是更好推进差异化管控

建议国有资本投资公司采取战略型管控，国有资本运营公司采取战略+财务型的管控模式，全面增强总部“管资本”能力，国企深化改革咨询可根据企业实际定制管控方案。

二是更好发挥投资资本运营功能作用

加强主动并购能力，深化对科技创新规律和产业发展规律的认识，加强前瞻性布局研究，明确重点投资方向，在盘活存量的基础上拓展增量，加快在战略必争和技术前沿领域布局，国企深化改革咨询能为其投资布局提供专业的行业研判。

三是更好发挥新兴领域孵化器作用

增强对新兴领域的价值识别与培育能力，通过优质项目挖掘、投资开发策略、投后赋能等组合拳，推动在新方向上开发出新技术和新应用，率先把新技术和新应用培育成为新产业，带动培育一批独角兽、专精特新“小巨人”企业和创新型国有企业，国企深化改革咨询可协助其搭建新兴领域孵化体系。