从管控到赋能：央国企新型组织管控体系如何构建？

当前，进一步深化国资国企改革已正式启幕，国资重组整合是重点任务之一，对央国企组织管控体系升级提出了更高要求。此前，国务院国资委明确提出“用赋能型经济组织替代管控型组织架构”，推动大型企业实施扁平化改造、加快数字化转型，为新形势下央国企组织管控体系的重塑与变革指明了航向。因此，构建一套适配国有经济布局优化和结构调整要求的新型组织管控体系，不仅是央国企落实穿透式监管、防范国有资产流失的制度保障，更是支撑战略高效落地、激发微观主体活力、增强企业整体效能的关键支撑。

一、新一轮国资国企改革的央国企组织管控之问

新一轮国资国企改革对过度负债、无关多元、多层架构、控股不控权、参股不行权等突出问题尤为关注，着力推动完善主责主业管理、压缩管理层级、优化组织架构，央国企必须适应组织管控扁平化、敏捷化、数智化的发展趋势，构建与之相匹配的新型组织管控体系。基于对央国企组织管控的长期跟踪观察，中智咨询认为，目前央国企组织管控体系存在的主要问题表现在以下几个方面：

一是在总部功能定位上，一些央国企集团总部功能定位不够清晰，深陷日常经营审批事务，该管的没管到位、不该管的反而越位介入。一方面，“部门墙”较为突出，职能边界固化、跨部门协同困难；另一方面，部分职能存在交叉重叠甚至缺位，弱化了战略引领、资源统筹、风险控制等核心职能。

二是在管控模式与治理结构上，公司治理线与职能管控线之间的衔接不够紧密，集权与分权界限较为模糊，差异化管控不足，加之业务无关多元、板块交叉重叠等问题，使得部分央国企集团总部“管不住”与“管太死”并存，在“一管就死、一放就乱”之间反复摇摆，进退失据。有的央国企子企业董事会仍存在“虚化”“边缘化”现象，治理主体权责错位，现代企业制度运转不畅，各治理主体之间难以形成有效合力。

三是在管控架构上，管理层级与法人层级“叠床架屋”、过多过深，央企五级以上、地方国企四级以上架构尚未得到有效压缩，与改革目标要求相比仍有较大差距。专业化管理与区域化布局条块分割严重，协同联动不足，跨层级、跨板块协同困难。组织边界固化僵化，信息传递逐级衰减、决策链条层层拉长，难以敏捷捕捉和响应市场变化。

四是在管控权责上，权责清单不健全与形同虚设并存，各清单之间相互“打架”现象较为突出，细化管控不足。审批事项过多过滥，部门间职责交叉、流程推诿扯皮，且缺乏动态调整机制，权责体系长期“一定了之”、与业务实际脱节，基层经营活力受到严重抑制。

五是在穿透式监管上，顶层规划不足，信息系统各自为战、数据标准互不兼容，“数据孤岛”问题尚未有效解决，信息化与数字化底座支撑能力不足。源头管控缺位，总部对全级次子企业的真实经营状况“看不全、看不清、管不透”，风险识别滞后、防控手段被动，防范国有资产流失的屏障存在薄弱环节，难以兼顾风险防控与活力释放的双重目标。

以上这一系列问题，正是央国企新型组织管控体系必须回答的“组织管控之问”，也是当前进一步深化国资国企改革需要直面和回答的核心命题。

二、中智咨询央国企新型组织管控体系模型

战略决定组织管控的架构与逻辑，组织管控承载战略的落地与执行。有什么样的战略，就需要什么样的管控与之匹配。中智咨询认为，央国企新型组织管控体系构建，必须从公司战略出发，统筹总部功能定位、管控模式与治理结构、管控架构、管控权责等核心维度，同时将穿透式监管和动态调整机制作为贯穿全程的“两条主线”，以信息化和数智化为底座、以管理能力提升为保障。与传统组织管控体系相比，央国企新型组织管控体系在理念、架构、手段、机制等方面实现了系统性升级，其核心逻辑是推动央国企从行政化管控走向市场化治理，在“放得活”与“管得好”之间找到动态平衡，让组织管控既守得住底线、又跑得出速度。

图1  中智咨询央国企新型组织管控体系模型

（一）总部功能定位：从“传统管控型”到“价值赋能型”转变

总部功能定位是新型组织管控体系设计的逻辑起点。总部是什么角色？发挥什么职能？管什么？不管什么？总部有哪些核心职能？部门设置如何与核心职能相匹配？传统模式下，央国企集团总部往往扮演“资源分配者”和“经营决策中心”角色，将大量精力投入对下属企业日常经营的审批与监督，导致总部机构臃肿、决策效率低下，同时抑制了子企业的经营活力。新型组织管控体系要求央国企集团总部功能实现根本性转变——从“传统管控型总部”走向“价值赋能型总部”，既要“做减法”——该退的退，退出日常经营决策；该减的减，大幅压缩审批事项；该放的放，把经营自主权归位给子企业；更要“做加法”——做强战略引领、做实资源共享、做深风险防控、做好党建引领。同时，总部应主动拥抱AI变革，以AI深度赋能总部职能转型，让总部从“事务性繁忙”中解放出来，集中精力于战略引领、风险防控与赋能服务等核心功能，让总部从“人脑判断”走向“人机协同”，从“经验驱动”走向“数据+算法驱动”，在“放”与“管”的平衡中释放组织整体效能。

具体而言，央国企集团总部需承担四类核心功能：一是“指挥站”功能，负责战略引领、目标分解与资源统筹，确保各业务单元围绕集团整体战略协同发力；二是“加油站”功能，搭建共享服务平台，将人力、财务、技术、数据等能力沉淀为可复用的中台资源，为一线业务单元提供赋能支持；三是“监督站”功能，履行出资人监管职责，把控投资、风险、合规等底线要求，确保“放得活”与“管得好”相统一；四是“领航站”功能，以党建为引领，把方向、管大局、保落实，推动党建工作与生产经营深度融合，确保改革发展方向不偏、战略执行路径不歪，以高质量党建引领高质量发展。这一转变的核心逻辑在于：总部不再事无巨细地管控下属企业的经营行为，而是通过制定规则、提供资源、搭建平台，同时以AI赋能精准施策，激发各业务单元的内生动力。

（二）管控模式与治理结构：从“一刀切”管控到“分类施策与治理管控有机融合”转变

管控模式的选择，本质上是集权与分权的动态平衡。集团管控模式通常可以划分为三类：财务管控型、战略管控型和运营管控型。财务管控型侧重财务指标和投资回报，适用于业务关联性弱、成熟稳定的多元板块；运营管控型强调全链条统一管理，适用于主业集中或新设培育期的业务；战略管控型则介于两者之间，总部负责战略制定与考核，子企业在战略框架内享有经营自主权。在此基础上，又探索出“战略+运营”“战略+财务”的两种混合模式。新型组织管控体系不再以单一模式统管所有子企业，而是根据子企业的业务属性、发展阶段、治理成熟度、股权结构等因素，细化管控颗粒度，分类实施精准的管控模式。对竞争类子企业充分授权，对功能类、培育类企业适度集权，对混合所有制企业以股权关系为基础、以公司章程为边界实施差异化管控，做到“一企一策、因企施策”。

与此同时，公司治理结构的完善是管控模式落地的制度前提。经过国企改革三年行动和国企改革深化提升行动的接续改革，央国企完善中国特色现代企业制度不断健全，“有没有”的问题已经解决了，“好不好、优不优”的问题仍需持续深化。央国企公司治理结构的持续完善，关键在于厘清股东会（出资人）、党委（党组）、董事会、经理层之间的权责边界，做实“分层分类、动态优化”的党组织前置研究机制，推动党的领导与公司治理有机统一、管控要求与治理规则深度融合。按照“科学、理性、高效”的董事会建设要求，差异化完善董事会建设，因企施策、分类授权，推动董事会从“应建尽建”向“建好建强、差异赋权”深化，让董事会建设与企业实际精准匹配、权责到位，确保董事会“有形更有神、有位更有为”。

公司治理线与职能管控线不是“各自为战”的两条线，而是目标同向、运行同轨的“一股绳”。新型组织管控体系必须推动公司治理线与职能管控线有机融合，将管控要求嵌入公司章程和治理规则，以治理规则承载管控意图，以管控体系保障治理运转。关键是解决好“公司治理线定规则、职能管控线抓落实”的衔接问题，变“各管一段”为“同题共答”，实现治理与管控同向发力、互促共进。

（三）管控架构：从“金字塔”到“扁平化”与“敏捷化”转变

管控架构是新型组织管控体系的“骨架”。传统央国企普遍存在管理层级过多（部分央国企达到五级甚至六级以上），难以适应市场竞争节奏。新型组织管控体系要求压缩管理层级与法人层级，推动管控架构从多层纵向传递向扁平敏捷协同转变，核心方向是“扁平化”与“敏捷化”。一方面，要通过压缩管理层级、缩短决策链条，推动管控架构从“金字塔”向“扁平化”与“敏捷化”转变，大幅压减中间环节，让信息传导更加直接高效。具体路径包括：清理退出不具备竞争优势的非主营业务、压减管理层级至四级或三级以内、推行事业部制改革、针对风险偏高、战略地位重要的子企业实施提级管理等。

另一方面，要着力提升组织敏捷响应能力，探索构建“平台+前端”的柔性组织模式。集团层面搭建能力中台（如数据中台、技术中台、业务中台），将底层能力和通用资源模块化，为前端提供可复用的赋能支撑；前端以项目制、事业部或独立子公司形式敏捷运作，贴近市场一线，实现快速决策、灵活应变。对于新业务、新赛道，可设立独立于传统体系之外的“创新特区”，赋予其更加灵活的机制，成熟后再反向赋能主业。

针对专业化管理与区域化布局之间的条块分割难题，核心是建立“专业纵向穿透、区域横向协同”的矩阵式管控机制。具体而言，专业化条线聚焦技术标准、质量管控、安全生产等纵向管理职能，确保“专业有深度、执行不走样”；区域化平台统筹属地资源协调、政府关系维护、市场开发等横向协同职能，确保“区域有统筹、资源不浪费”。在此基础上，建立专业条线与区域平台之间的联席会议、联合决策、信息共享等跨边界协同机制，推动“专业管得深、区域统得实”有机统一。在联席会议无法达成一致时，专业条线与区域平台按事项性质明确最终决策主体——涉及技术标准、质量安全等专业事项，以专业条线意见为主；涉及资源调配、市场策略等区域事务，以区域平台意见为主；重大事项由上级决策主体裁决，确保权责清晰、决策高效、执行有力。同时，对重大项目和重点任务实行“双线负责、捆绑考核”机制，专业部门与区域平台共同担责、协同推进，从制度设计上打破“条块割裂”的惯性，形成纵横贯通、协同高效的组织运行格局。

（四）管控权责：从“固化粗放”到“清单化动态适配”转变

权责界面划分是新型组织管控体系运行的“血脉”。一些央国企管控失效的根源，不在于制度缺失，而在于权责边界模糊——要么总部“一竿子插到底”越权干预，要么总部“甩手掌柜”放任不管。解决这一问题的关键，是建立健全以“一表多单”为核心的权责清单化管理机制。央国企集团总部需围绕战略规划、投资决策、财务资金、人力资源、风险管理等核心事项，逐项明确“总部审批—总部备案—子企业自主决策”的分级权限，建立健全“一表多单”权责清单——一张总表统揽各级权责界面，多份专项清单细化各领域审批、备案、监督与考核权限，形成权责匹配、边界清晰、流程规范的授权体系。

需要强调的是，权责划分不是“一劳永逸”的静态设计，而应建立动态调整机制，确保权责体系始终与央国企发展实际精准匹配。根据子企业治理成熟度、业务发展阶段、风险管控水平或外部监管要求调整，权责清单应定期评估、动态优化，实施分级分类授权，成熟一个、授权一个，做到“该收的收得住、该放的放得开”。例如，对治理结构健全、内控体系完善、经营业绩优良的子企业，可实施更高程度的授权；对新设企业或高风险业务板块，则保持较紧的管控力度。这种“分级分类、动态调整”的授权逻辑，是新型组织管控体系区别于传统“一刀切”管控的重要特征。

（五）穿透式监管：从“看不见、看不清、事后看”到“看得见、看得透、实时看”转变

穿透式监管是近年来国资监管领域的重大创新，也是新型组织管控体系必须嵌入的“硬约束”。所谓穿透式监管，本质上是打破组织边界、层级壁垒和信息孤岛，沿着资金流向、股权关系、业务链条，将监管视线直抵业务经营活动最前端，其核心要求可概括为“四全”——全级次、全链条、全过程、全要素覆盖。国务院国资委明确要求，穿透式监管要覆盖投资、产权、财务、会计、薪酬、金融、军品、采购、境外、合同等十个重点领域，各领域逐一穿透、系统覆盖，构建横向到边、纵向到底的监管格局。《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号），明确要求“落实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”。2026年6月，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，对穿透式监管工作作出部署。

在操作层面，穿透式监管并非简单的数据层层上报，而是要做好源头管控，实现从“看不见”到“看得见”、从“看不清”到“看得透”、从“事后看”到“实时看”的三个转变——全级次覆盖确保“看得见”，数据智能核验确保“看得透”，实时动态预警确保“看得准”，真正实现监管从“人防”走向“智防”。将穿透式监管纳入央国企新型组织管控体系，能够从根本上解决传统管控中“信息不对称、风险看不清、授权放不下”的核心痛点。“看得见”让授权有底气，“看得透”让决策有依据，“实时看”让风控有抓手，总部在“放得活”与“管得好”之间能够找到精准平衡点。

这要求央国企集团总部能够实时获取各层级子企业的真实经营数据，并借助智能化模型进行风险识别与预警。例如，在资金管理领域，通过司库系统实现全集团银行账户、资金流向的实时监控；在采购领域，穿透至供应商资质、合同签订、货权转移控制等关键风险节点，实现全链条可视可溯。穿透式监管的实施，为总部“放得开”提供了“管得好”的能力保障，使授权下沉有数据支撑、有底气，让风险防控有穿透工具、有抓手，是新型组织管控体系得以健康运转的信任基础。

（六）信息化和数智化底座与管理能力提升：从“流程线上化”到“管控智能化”转变

新型组织管控体系必须具备持续进化能力，不能“建成就固化”。这需要信息化与数智化底座和管理能力提升双轮驱动、协同发力。

在信息化与数智化底座方面，关键是构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透监管系统，可以从三个层面系统推进：一是数据贯通，统一各层级、各业务系统的数据标准和接口规范，打破“数据孤岛”，实现核心经营数据的实时汇聚与自动校验，让数据从“层层上报”变为“一次采集、全级次共享”；二是流程在线，将投资审批、合同管理、预算控制等关键管控事项嵌入信息系统，实现“业务建在流程上、流程固化在系统中”，让管控要求从“人治”走向“制治”；三是智能预警，依托AI和大数据模型，对异常交易、趋势偏离、合规风险进行自动识别与分级预警，推动风险防控从“人防”走向“技防”、从事后追查走向事前干预。

在管理能力提升方面，需建立定期的组织评估与优化机制——对照战略执行效果、决策周期、风险事件率、子企业活力指数等管控效能指标，开展复盘诊断，识别管控堵点、痛点并迭代改进。同时，着力提升各级管理者的数据素养和数字化领导力，让“会用数据、善用工具、精于分析”成为新型管控体系的人才底座，确保数智化平台“建得好、用得活、管得好”。

三、案例：重组下的某大型国企组织管控重塑实践

背景：某大型国企（A集团）是重组整合设立的，资产庞大，业务横跨生命科学、材料科学、石油化工等多个领域，旗下境内外上市公司十余家，管理层级复杂、业务多元、整合难度空前。重组整合不仅是资产层面的合并，更是一次组织管控体系的系统重塑。

基于中智咨询新型组织管控体系模型，分析A集团组织管控重塑的实践做法如下：

总部功能定位：A集团明确产业集团定位和建设世界一流企业的战略目标，按照“做强总部、做实专业公司、做优企业”的思路推进组织变革，总部管战略方向、资源配置、风险底线，即“战略引领中心、资源配置中心、运营监控中心、风险控制中心、价值评价中心”。改革前，A集团总部部门林立、审批繁琐，深陷日常经营事务而弱化战略引领功能和运营监控功能。重组后，A集团总部实施“大部制”改革，大幅压缩一级部门数量，推动总部职能重塑——运营监控能力显著增强，战略引领更加聚焦，同时以规则制定、资源共享、平台搭建和AI赋能服务子企业，价值赋能型总部特征日趋凸显。

管控模式与治理结构：管控模式从之前的“战略型管控”向“战略+核心运营型管控”转型，既保持战略引领功能，又在关键运营环节强化总部管控力。根据业务属性（能源、境外、环保、资产等）实行分类管控。同时，全面厘清党委、董事会、经理层权责边界，推动“体系制度化、制度流程化、流程清单化”，各治理主体协调运转。结合重组整合实际，A集团全面推进科学、理性、高效董事会建设，专职外部董事深入履职，确保重大决策部署落地见效。

管控架构：针对重组整合前各自独立运行、业务板块交叉重叠、组织边界僵化等问题，全面梳理业务版图，按业务属性组建子集团或专业化事业部作为业务运营核心主体，通过三级管控架构实现对各级企业的管理穿透，集团总部以战略型管控为主、以核心运营管控为支撑，对重大项目、重点领域实施提级管控；二级企业以运营型管控为主、以战略型管控为辅；三级企业做实运营型管控。破除传统按照行政层级逐级管理的模式，让子集团或事业部真正成为面向市场的经营决策主体，承担业务板块的发展战略、资源配置和运营管理职责，充分发挥“听得见炮火的人”的专业决策能力。这一架构既保障了总部聚焦战略引领与风险监督，又赋予了一线单元应对市场竞争的灵活性和敏捷性。

管控权责：聚焦审批事项过多过滥、权责边界模糊等突出问题，大力精简审批事项，推动权力归位下沉，构建总部与二级子集团或事业部之间权责对等、动态适配的授权体系，系统厘清总部、二级单位及三四级单位在战略、投资、财务、人事等核心事项上的审批、备案、监督与考核权限。以“体系制度化、制度流程化、流程清单化”为抓手，以“一表多单”权责清单为载体，逐级逐项厘清权责界面，实现“一张表看清权限、多份单管住流程”。同时，建立权责动态调整机制，根据子企业治理成熟度与风险水平实施分级分类、动态授权，定期评估、迭代优化，做到“该收的收得住、该放的放得开、该调的调得准”。

穿透式监管：通过穿透式管理将权责下沉至基层生产单元，确保“权力放得下、基层接得住、总部管得好”，以数字化手段推动全要素精细化管控，将风控从“事后追查”转向“事前预警、事中干预”，实现从粗放到精准的升级，从源头到终端的全链条闭环管控。在重点领域先行实践穿透式监管，通过智能预警“AI大脑”模型覆盖采购8大核心场景部署162个预警模型，风险识别准确率达95%、智能化率突破90%，监管模式实现从“追着风险跑”到“风险追不上”的根本转变。客商信用风险管理体系实现上下贯通的风险穿透，为产业链筑牢安全底座。

信息化和数智化底座与管理能力提升：以数字技术全面赋能新型组织管控体系，搭建统一数字化管理平台，推动各业务系统数据贯通、流程在线、智能预警。统一数据标准与接口规范，打破“各自为政”的数据孤岛，实现核心经营数据实时汇聚与自动校验；将投资、合同、预算等关键管控事项嵌入信息系统，实现“业务建在流程上、管控固化在系统中”；依托AI模型对异常交易、合规风险自动识别与分级预警，推动风险防控从“人防”走向“技防”。同步推进管理理念与数字化工具深度融合，建立管控效能评估机制，以决策周期、风险事件率、运营效率等指标定期复盘、迭代优化，持续赋能组织管控体系从“建好”走向“用好”、从“有工具”走向“有成效”。