“三个集中”引领下的国有经济布局优化与重组整合： 政策导向、演进逻辑与实践方法

一、政策导向：国有经济布局优化和重组整合的改革方向

《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》已于近期下发，国有经济布局优化与结构调整是重要内容之一，而推进战略性重组和专业化整合则是这一任务中的重点环节。习近平总书记对国有经济布局结构调整和中央企业重组整合工作高度重视，作出一系列重要论述和指示批示，为国资布局与重组整合指明了方向、提供了根本遵循。党的二十届三中全会明确提出推动国有资本“三个集中”，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这一战略部署为国有经济布局优化和结构调整指明了根本方向。近年来，国务院国资委召开多次专题会议，明确“十五五”国资布局与重组整合发展基调。2026年全国“两会”期间，国务院国资委领导进一步强调了“十五五”时期的目标——经过几年努力，将中央企业的资产集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业，使中央企业88%以上的营业收入也集中到这20个行业之中。

中智咨询认为，新一轮国资布局与重组整合政策导向是以国家战略为引领，以培育和发展新质生产力为目标，以精准化重组整合为手段，在优化布局中做强做优做大国有企业和国有资本。与以往改革相比，本轮国资布局与重组整合改革呈现出三个鲜明特征：一是战略聚焦度更深，国资布局与重组整合紧扣国家战略需求，强化功能使命，有效推进国有资本“三个集中”，在保障战略安全、引领产业升级、服务国计民生、支撑公共服务等领域发挥更大作用。二是价值导向性更强，国资布局与重组整合以服务新质生产力为核心，聚焦战略性新兴产业与未来产业，推动国有资本向创新链、产业链、价值链高端环节集聚，持续提升核心竞争力与价值创造能力。三是整合方式更精准，国资布局与重组整合突出专业化、市场化导向，推动整合重心从集团层面下沉至子公司、业务单元及产业链环节，在更微观层面实现资源精准配置与协同优化。

二、演进脉络：国有经济布局优化和重组整合发展阶段

纵观二十余年来国有经济布局优化的历程，可以清晰地划分为三个阶段，每个阶段都有其特定的改革逻辑和时代背景，折射出国有经济从“数量规模扩张”向“质量效益提升”、再向“战略功能强化”的深刻转变。

第一阶段（1993—2012年）：从“脱困求生”到“做大做强”，“减数量、增规模”的布局优化起步期。 这一阶段的改革背景是国有企业经营困难，1997年前后面临“三年脱困”的紧迫任务。1993年党的十四届三中全会提出建立现代企业制度，国企改革从“放权让利”转向制度创新。1994年试点启动后，政策性关闭破产工作逐步推开，至本世纪初，约5000户长期亏损、资不抵债的国有大中型企业实现平稳有序退出。2003年国务院国资委成立后，提出了做大做强国有企业的目标，确立了培育30-50家具有国际竞争力的大企业的战略方向，央企重组由此前以“拆分”为主转向以“合并”为主。到2012年，中央企业从196户减少到117户。这一阶段的核心特征是“数量做减法、规模做加法”，通过大规模兼并重组快速提升央企的资产集中度和市场影响力，核心是解决生存问题，打造行业巨头。

第二阶段（2013—2017年）：以供给侧结构性改革为主线，从“企业重组”到“业务整合”。2013-2017年期间，是以“管资本”为主的战略性重组爆发期。党的十八大后，国企改革进入以管资本为主的新阶段。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 (中发〔2015〕22号）明确将国企分为商业类和公益类，推动商业类国企市场化运作，鼓励战略性重组。《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》 (国办发〔2016〕56号）明确提出“四个一批”（巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批），减少无序竞争和同质化经营。这一时期，战略性重组的重点从单纯的“做大”转向“做强做优”，更加注重重组的质量和协同效应。2015年，南车、北车重组组建中车集团，我国轨道交通装备制造业竞争力显著增强；2026年，中国远洋和中国海运重组为中国远洋海运集团，在船队综合运力、干散货船队、油轮、杂货特种船队四个领域实现世界第一，集装箱运力跃居世界第四；同年，宝钢、武钢重组组建中国宝武，主动带头化解钢铁过剩产能1542万吨。到2017年底，中央企业数量已调整至98户。这一阶段的重要突破在于，重组整合从“行政化推动”向“市场化运作”转变，更加注重发挥资本市场的资源配置功能。2018—2022年期间，是以“资源归集”为主的专业化整合加速期。 党的十九大后，国企改革进入深化提升新阶段，专业化整合成为主攻方向。这一阶段的核心逻辑是“同类业务横向整合、产业链上下游纵向整合”，从根本上减少重复投资和同质化竞争。据统计，党的十八大以来，中央企业先后完成26组47家企业战略性重组和专业化整合，新组建、接收9家中央企业，央企户数由2012年末的117家压减至2017年末的98家，至2021年末进一步降至97家。这一时期组建了国家管网集团、中国电气装备、中国稀土集团、中国物流集团等一批重要骨干企业，突出特点是“以专业化为导向、以协同为目标”，通过资源归集提升产业集中度和核心竞争力。总体而言，第二阶段的核心是解决效率问题，减少内部同质化竞争，从“提升产业集中度”向“增强产业链供应链韧性”过渡。

第三阶段（2023年至今）：从“规模效益”到“战略需求”，以“新质生产力”为主的高质量发展新时期。“十四五”以来，国资布局优化进入以新质生产力培育为核心的新阶段。国企改革三年行动和国有企业改革深化提升行动接续推进，重组整合成为国资布局优化的核心抓手。2023年以来，新组建成立4家中央企业，“十四五”时期共完成6组10家央企的战略性重组，新组建成立9家央企。2026年初，中国石化与中国航油的战略重组落地，作为央企战略性重组的标志性事件，实现了产业链核心环节优势互补，将加速可持续航空燃料规模化应用。从重组整合方向看，央企集团聚焦国有资本“三个集中”，央企子企业则聚焦整合重要资源和获取关键要素。从重组整合方式看，针对不同层级企业及业务目标，央企灵活采取战略性重组、新设组建、专业化整合、并购与合资等差异化方式推进。地方国企层面，各省（市）在落实国家导向的基础上，结合区域实际持续推进重组整合。上海市提出加大战略性新兴产业和未来产业投资力度，发挥国有资本投资运营公司功能；重庆市部署新一轮专业化整合，围绕“一带三走廊”“渝车出海”等领域谋划产业协同发展项目；山东省强调引导企业持续做强做优主业，省、市、县三级国资体系同步发力，掀起了一轮密集的国企整合浪潮。国务院国资委明确，将在新央企组建、战略性重组、专业化整合、高质量并购四个方面持续发力。这一阶段的核心是解决安全与发展问题，服务国家战略，强调“功能使命类改革”和“三个集中”。

三、重组整合：中智咨询GROUP模型及实践案例

（一）央国企重组整合的中智咨询GROUP模型

立足“十五五”开局，进一步深化国资国企改革如何系统推进央国企重组整合，中智咨询基于多年国资国企改革研究与实践经验，构建了央国企重组整合的GROUP模型，为深化国资布局与重组整合提供方法论指引。该模型涵盖从问题诊断到持续优化的全流程，确保重组整合工作系统推进、闭环管理。

G（Gap Analysis）——问题诊断：找准重组整合的痛点与差距。重组整合的第一步是全面诊断现状，找准“问题在哪”。这要求对拟重组企业的战略定位、业务结构、资源禀赋、运营效率等进行系统评估，识别出制约发展的关键瓶颈和与行业标杆的差距。诊断维度包括：战略契合度差距——业务板块与国有资本“三个集中”要求的匹配程度；资源配置差距——资产、人才、技术等要素的分散程度与协同潜力；运营效率差距——盈利能力、资产周转率、研发强度等核心指标与行业平均水平的对比；治理管控差距——公司治理结构、授权体系、管控模式是否适应业务发展需要。以鞍本重组为例，重组前鞍钢和本钢同为辽宁省大型钢铁企业，存在产品结构趋同、区域市场重叠、资源配置分散等问题，同质化竞争严重。通过系统诊断，明确了“解决重复建设与无序竞争、提升规模效应与协同能力、优化区域布局与产业结构”的重组目标，为后续蓝图设计奠定了坚实基础。

R（Reconstruction Blueprinting）——蓝图设计：明确整合方向与目标。在问题诊断的基础上，需要回答“往哪走”的战略问题。蓝图设计包括三个层次：战略蓝图——明确重组后的功能定位、业务组合和发展目标，回答“成为什么样的企业”；业务蓝图——设计业务布局、产品结构和区域布局，明确哪些业务做强、哪些做优、哪些做大、哪些退出；治理蓝图——规划公司治理结构、组织架构和管控模式。中国电气装备集团的组建是蓝图设计的实践典范。重组前，输配电装备制造行业存在资源分散、核心竞争力不足等突出问题。通过系统设计，明确了“建设世界一流智慧电气装备集团”的战略目标，将分散的输配电设备、高压开关、变压器等业务进行归集整合，形成了覆盖发电、输电、变电、配电、用电全产业链的业务布局，有效解决了行业长期存在的资源分散与同质化竞争问题。

O（Operationalization）——组织实施：制定路径与推进计划。蓝图确定之后，关键是回答“怎么走”的路径问题。组织实施阶段需要制定详细的重组整合实施方案，明确时间表、路线图和责任人。核心工作包括：组建整合工作组，设立由双方企业主要领导挂帅的整合工作领导小组和工作专班；制定分阶段推进计划，按照“先易后难、先核心后外围”的原则，明确各阶段目标和关键里程碑；建立决策与协调机制，确保重大问题及时研究、快速决策；防范整合风险，对人员安置、业务衔接、客户维护等制定专项预案。国家管网集团的组建是组织实施的成功案例。作为深化油气体制改革的重大举措，国家管网集团的组建涉及“三桶油”管网资产的剥离和划转，操作难度极大。通过周密制定方案、分步推进实施，最终实现了全国油气干线管网的独立运营和公平开放，成为“管住中间、放开两头”改革的标志性成果。

U（Unification）——一体执行：推动深度融合与协同效应。重组的价值在于“1+1>2”，关键在于“怎么融”。一体执行阶段的核心任务是从治理、管理、业务、文化四个维度推动深度融合。治理融合层面，统一法人治理结构，规范董事会建设，明确各治理主体权责边界；管理融合层面，统一战略规划、财务管控、人力资源、IT系统等管理平台，实现资源共享和集约化运营；业务融合层面，统一市场布局、客户服务、采购供应链，发挥协同效应；文化融合层面，提炼共同价值观，促进团队融合。中国宝武的整合实践堪称典范。通过确定“一基五元”发展战略，坚持“一企一业、一业一企”原则，推动重组企业在战略、管理、文化、队伍等方面全面融合。在治理层面，将重组企业纳入集团统一管控体系；在管理层面，搭建统一的采购、销售、研发平台；在文化层面，提炼“诚信、创新、协同、共享”的共同价值观。2020年中国宝武钢产量达到1.15亿吨，问鼎全球钢企粗钢产量之冠，实现了“1+1>2”的重组目标。

P（Perfection）——持续优化：建立动态评估与迭代改进机制。重组整合不是“一锤子买卖”，需要回答“怎么更好”的持续优化问题。持续优化阶段的核心工作是建立重组整合效果评估体系，定期跟踪协同效应实现情况，及时调整优化整合策略。评估维度包括：战略协同度——是否实现了战略目标对齐和业务互补；运营效率——资产周转率、人均创效、成本费用率等关键指标改善情况；财务表现——营收增长、利润提升、资产回报率变化；文化融合度——员工满意度、团队稳定性、文化认同度。中国电科在重组中国普天过程中，通过持续跟踪评估，及时协调解决重点难点问题。制度融合方面，电科太极指导首信股份和普天和平规范董事会议事规则、董事会向经营层授权管理办法等制度体系；电科机器人在党建、治理、财务、人事、行政、内控等方面指导上海普天和普天物流开展制度“立改废”工作。同时，建立常态化协调调度机制，定期开展整合效果回头看，对未达预期的领域进行专项整改，确保重组整合成果持续巩固提升。

（二）实践案例：中智咨询GROUP模型在某能源央企子企业重组整合中的实践应用

一、重组整合背景与核心挑战

背景概况：甲集团（大型生产类企业）与乙集团（配套生产服务类企业）同属某能源央企，甲集团规模体量、发展速度均大于乙集团，存在经济上发展失衡、管理上协同失调问题。根据上级要求，以甲集团为主体实施重组整合。

核心挑战：组织架构大幅调整，岗位同步调整、增设、删减，大量员工面临跨单位流动，对岗位职级薪酬一体化设计构成严峻挑战。

二、GROUP模型要点解析

中智咨询在服务该重组整合案例中，采用GROUP模型，精准破解了“大并小”情境下的岗位职级薪酬一体化难题。

1.G——问题诊断：找准重组整合的痛点与差距

两集团原薪酬体系存在显著差异：甲集团为生产类企业，更关注岗位间的薪酬平衡性，确保生产运行平稳有序；乙集团为生产服务类企业，更关注新业务开发和利润创造，薪酬分配着重体现业绩差异。中智咨询通过诊断识别出“两类文化冲突”这一核心痛点，为后续设计奠定基础。

2.R——蓝图设计：明确整合方向与目标

针对两集团体量悬殊（甲集团显著大于乙集团）的特点，确立“整体统一、适度差异”的整合原则，认同两类业务的不同价值创造逻辑，避免“一刀切”造成内部失衡。同时明确以甲集团为主体，采用“分类管理”策略，差异化设计职级体系的整体蓝图。

3.O——组织实施：制定路径与推进计划

通过岗位价值评估驱动实施：首次评估确定各单位薪酬平均水平的相对差异，二次评估确定各岗位工资水平。核心原则为“以岗定级、以能定薪、人岗匹配、易岗易薪”，确保方案可落地。

4.U——一体执行：推动深度融合与协同效应

集团层面统一划分管理、专业、技能序列的层级数量，打破跨单位流动的职级差异壁垒。同时统一任职资格标准导向，打破“唯年限、唯职称”，实现全集团“一把尺”衡量。

5.P——持续优化：建立动态评估与迭代改进机制

遵循“接轨-融合-优化”三步走：第一步建立基本对应关系，确保薪酬不剧烈波动；第二步统一薪酬结构与运行规则；第三步实现全集团一体化管理，建立动态优化机制。

三、重组整合中职级岗位薪酬一体化的亮点与特色

亮点一：分类差异化管理，破解“大并小”难题。针对甲乙两集团体量悬殊、业务性质不同（生产 vs.生产服务）的特点，采用分类管理模式，对甲集团核心单位适度上浮，同时为乙集团保留合理上升通道，避免“简单拉平”造成人才流失。

亮点二：三步走融合策略，平稳化解涨薪预期压力。采用“接轨-融合-优化”三期推进策略，设置缓冲期，先摸底测算、模拟员工薪酬变化，重点关注“大幅增长”和“水平下降”两类情况，确保工资总额无增量条件下的平稳过渡。

亮点三：打通横向流动通道，激活全集团人才配置。统一职级体系后，员工可在甲乙两集团间横向流动，岗位调整后按新职级套入，不再受制于原体系差异。打破“先有子公司、后有母公司”格局下的流动壁垒，实现了“区域一张网、全省一盘棋、业绩一把尺”的人才共享格局。

亮点四：强化集团管控，防止“集而不团”。集团总部加强职级体系管控，统一序列划分、层级数量与任职资格标准，从顶层制度上防止因历史遗留问题导致的内部不公平感，同时授予成熟子公司在操作层面的合理自主权。

亮点五：以战略导向替代历史惯性，支撑新质生产力布局。将职级薪酬体系设计与集团发展战略方向挂钩，关键岗位向战新产业、核心技术领域倾斜，将重组整合从“物理合并”升级为“化学反应”，真正实现1+1>2的协同效应。